miércoles, 25 de agosto de 2010

Comentario al libro:

“La estructura de la rendición de cuentas en México” CIDE-UNAM. Coordinadores: Mauricio Merino, Sergio López Ayllón y Guillermo Cejudo

No conozco entre la bibliografía que existe en México un diagnóstico tan completo sobre la “desestructura” de la rendición de cuentas.
A la raíz de la constitucionalización del derecho a la información se generaron muchas expectativas sobre la articulación de leyes en los tres poderes, en los tres niveles de gobierno e incluso en los organismos autónomos. Esperábamos que se articulara de un modo más homogéneo las leyes, y en consecuencia, la información generada por los gobiernos y los mecanismos para acceder a ella, pero no ha resultado. Este diagnóstico nos muestra todo el trabajo que hay por hacer y sobre todo nos concientiza sobre la importancia de contar con un sistema estructurado de rendición de cuentas no solo como una herramienta ciudadana para hacer exigibles los derechos y tener acceso a servicios públicos, sino como un insumo obligatorio de los servidores públicos para tomar decisiones sobre los recursos y espacios comunes.
En los diferentes capítulos sobre los tres poderes, los Estados y municipios y la contabilidad gubernamental, encontré cuatro denominadores comunes que se cruzan inevitablemente: la desarticulación normativa, la simulación de la legalidad, la falta de sanciones y la limitada participación ciudadana.

1.- DESARTICULACIÓN NORMATIVA
En el capítulo sobre Rendición de Cuentas en México, López Ayllón y Merino muestran cómo los cuatro conjuntos de disposiciones normativas no están alineados: 1) las normas que dan sustento al sistema democrático, 2) la integración del presupuesto, 3) el sistema de fiscalización y 4) el sistema de responsabilidades administrativas.
Como dice siempre en Dr. Merino “No puede haber un sistema de rendición de cuentas si no tenemos cuentas”. Tan ineficiente es el registro de las cuentas en México que el subejercicio del gasto nunca tiene consecuencias. Aunado a esto, no se pueden tomar decisiones oportunas debido a que la generación de información siempre es a posteriori y los procesos de toma de decisiones están muy desvinculados de la información. No encontramos análisis comparativos que rebasen el 2008.
En la APF como lo señala Maricarmen Pardo, hoy en día la rendición de cuentas se realiza sobre la tradicional estructura en la que la Secretaría de Función Pública y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público tienen el control, por lo tanto existe un traslape de responsabilidades, no existe una clara delimitación de las mismas en la que se identifique quiénes deben rendir cuentas y a quién. Además, el gasto que se realiza nunca es medido vs. los objetivos que se plantean.
Por lo que se refiere a Estados y Municipios cada gobierno estatal determina los ordenamientos jurídicos que regulan su rendición de cuentas, de modo que se genera un heterogéneo mosaico, que hace imposible comparar ingresos, gastos, desempeño y resultados, tanto en los Estados como en los Municipios.
En cuanto al Poder Legislativo, como nos exponen Casar, Marván y Puente, ni la Ley de Transparencia ni los Acuerdos Parlamentarios han limitado la discrecionalidad de la asignación de recursos en el Congreso, lo cual nos explica el que sea tan opaca como exacerbada.
Ahora, partiendo del punto de que contamos con cierta normatividad y que hay marcos jurídicos en proceso de desarrollo en materia de rendición de cuentas, el panorama se vuelve aun más preocupante cuando corroboramos que en el cumplimiento de estas normas se genera información poco útil, no oportuno, difícil de comparar por su heterogeneidad y de dudosa precisión.
En el caso del Poder Judicial, como nos explica José Antonio Caballero, pareciera que hay un conflicto entre rendición de cuentas e independencia judicial para evitar que los jueces reciban “interferencias ilegítimas” en el ejercicio de sus funciones.
En contraste, las reglas procesales que garantizan el debido proceso jurisdiccional, como dicen los abogados, obligan a que se celebre bajo el escrutinio público.
José Antonio Caballero analizó 11 Estados además del Poder Judicial y, desafortunadamente, el principio de publicidad prevalece a penas en el 30% de los casos en 2007 y 2008.

2.- SIMULACIÓN DE LA LEGALIDAD
Existe una tendencia para generar información que justifique la burocracia, de modo que los funcionarios públicos, en la mayoría de los casos, se rinden cuentas entre ellos y no a los ciudadanos.
Pese a que hay un esfuerzo por medir el desempeño, seguimos sin tener unidades de costo vinculadas a los resultados. Tenemos varios ejemplos de esta simulación.
En el caso del Poder Legislativo en el que la aprobación del anteproyecto presupuestal le compete a la Junta de Coordinación Política, quien se apoya en un Comité de Administración cuyo Presidente debe pertenecer al mismo grupo parlamentario que quien preside la Junta y, en consecuencia, no hay ningún contra peso interno que limite la planeación de presupuesto, a diferencia de la Cámara de Senadores en donde ambos Presidentes pueden ser de distinto grupo parlamentario. (Cásar, Marván y Puente)
Igualmente, en el ámbito municipal, en donde el cabildo debe exigir cuentas a los miembros de la Administración, normalmente está controlado por el Presidente Municipal. (Cejudo y Ríos Cazares)
Otro ejemplo de que no solo se simula sino se evade el cumplimiento de la ley es el hecho de que la mayoría de los Estados, a excepción de Hidalgo, Guanajuato y San Luis Potosí, pese a estar obligados desde hace más de veinte años a tener un sistema estatal de archivos, ninguno tiene un sistema consolidado.
Haciendo una breve acotación me llamó la atención que en el capítulo sobre Rendición de cuentas del gobierno municipal se coloca como una de las causales de la ineficiencia en la rendición de cuentas la garantía de representación proporcional asignando a la pluralidad la falta de coordinación al interior del cabildo. Disiento de la idea de que sea la pluralidad la que pone en riesgo la rendición de cuentas, creo incluso que puede ser un contrapeso de la toma de decisiones y por lo tanto un demandante constante de información fidedigna. Creo que es más bien la falta de reglas explícitas y sanciones estipuladas la que debilita la rendición de cuentas municipal.
Por lo que respecta a la Administración Pública Federal, el diagnóstico nos presenta un cuadro de los indicadores del Programa Nacional para la Rendición de Cuentas, Transparencia y Combate a la Corrupción 2008 – 2012 en el que desafortunadamente las dependencias del Gobierno Federal no establecen una unidad de medida homologada que haga posible su evaluación.
Los sistemas de contabilidad nacional, estatal y municipal están concebidos como herramientas de fiscalización más que como un generador de información para evaluar el desempeño, los resultados y emprender la toma de decisiones.
En el Poder Judicial, desde el ámbito del ciclo presupuestal está también enfocado a la relación que establecen con los órganos de fiscalización, por ejemplo, Caballero nos dice que sólo un órgano judicial tiene indicadores de gestión en su normatividad, sólo dos poderes judiciales informaron en 2007 que se sometieron a auditorías y en 2008 ninguno. En contraste por lo que se refiere a las remuneraciones, el 75% de los poderes judiciales contenidos en la muestra las hace públicas (prensa).
El análisis de las cuentas públicas nos obligaría a poder hacer una comparación, al menos genérica, de los ingresos y gastos que realizan los gobiernos estatales y municipales, sin embargo, la diversidad de criterios que desde su normatividad se les exigen a los gobiernos locales, hace imposible esta tarea. Por ejemplo, como lo muestra Merino, solo cinco Estados de la República tienen entre sus criterios de cuenta pública la entrega de avances financieros sobre el cumplimiento de las metas.

3.- AUSENCIA DE SANCIÓN
Muchos de los Funcionarios Públicos, tanto los electos popularmente como designados, parecen ya inmunes al desprestigio público, por lo que resulta urgente hacer vinculatoria la normatividad de rendición de cuentas de modo que tenga consecuencias claras y directas sobre los responsables.
En el libro se establece que la rendición de cuentas es un antídoto contra la impunidad, como se imaginarán, en las condiciones actuales de rendición de cuentas en nuestro país, pueden, si a caso, inhibir ciertos actos de corrupción o hacerlos más sofisticados, pero mientras no exista una sanción explícita y ejecutada, la impunidad sigue presente.
Citando a Ríos Cazares y Cejudo: “El resultado de esta dinámica ha sido un espejismo de gobiernos responsables, un sistema de rendición de cuentas reactivo en donde los gobiernos estatales responden pero no ofrecen”.
Nos encontramos en un círculo vicioso en el que la rendición de cuentas por parte del gobierno es reactiva a la demanda de los ciudadanos, que es muy baja por las condiciones de subdesarrollo del país (comentar las necesidades básicas sobre exigir rendición de cuentas).
4.- FALTA DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA
Cejudo y Ríos Cazares presentan una estadística de participación ciudadana que arroja que en el 2006 sólo el 9.5% de los ciudadanos habían asistido a una sesión de cabildo en el municipio y 17.5% han hecho una petición a un funcionario local.
Resulta demasiado optimista la respuesta de Encuesta Nacional a Presidentes Municipales presentan en este mismo capítulo, en el que según la opinión de presidentes municipales 26% de los ciudadanos conocen mucho la Ley Estatal sobre Transparencia y Acceso a la Información, 42% algo, 29% poco y 2% nada.
Si esto así fuera, estaríamos hablando de una sociedad civil consolidada y altamente participativa. La errónea percepción de los presidentes municipales es un foco de alerta para el fomento a la participación ciudadana.
Ya que como los Cejudo y Ríos Cazares señalan, la actividad ciudadana está más enfocada a la demanda de servicios para agua potable, puentes, caminos que preocupada por el buen desempeño de un buen gobierno.
María del Carmen Casar propone que la APF defina las áreas gubernamentales en las que hace sentido incorporar a la ciudadanía y los recursos que estarían disponibles para que los ciudadanos ejerzan un control efectivo en rendición de cuentas.
La accesibilidad de la información no solo implica tener datos y documentos disponibles, sino que sea comprensible, sin embargo nos encontramos que, en el caso de las cuentas públicas, el lenguaje técnico hace inaccesible su lectura para el ciudadano común.
La impotencia que ocasiona verse atrapado en este diagnóstico de Rendición de cuentas en México nos incita a difundir con toda potencia el derecho a la información, tanto como un inhibidor de corrupción, como un impulsor de eficiencia gubernamental.
Celebro por lo tanto esta publicación, porque confío en que será la punta de lanza para llevar a cabo una rearticulación normativa en materia de rendición de cuentas que integre sanciones individuales, que limite la simulación y que intensifique la participación ciudadana. Y que se empuje la incorporación de partidos políticos y sindicatos que reciben recursos públicos como sujetos obligados de rendición de cuentas.
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